Мартин Райзер: Без повышения прозрачности "Нафтогаза" очень тяжело "продать" тарифную реформу населению

Четырехлетний период каденции нынешнего директора Всемирного банка по Украине Беларуси и Молдове Мартина Райзера заканчивается. О главных уроках последних лет работы Всемирного банка в Украине и особенностях новой Стратегии партнерства ВБ с Киевом он рассказал в своем интервью

А также об основных успехах и недостатках украинских реформ последних лет. А еще - о нынешнем состоянии и ключевых рисках отечественного финансового сектора, перспективах национальной экономики и ее зависимости от ситуации в ЕС, цен на газ и… положительном опыте преобразований в украинском энергосекторе.

Уроки сотрудничества

- Г-н Райзер, расскажите, пожалуйста, подробнее о нынешнем этапе сотрудничества Всемирного банка с Украиной. Как идет разработка новой стратегии партнерства и в чем она заключается?

- Мы подошли к завершению Стратегии партнерства с Украиной, реализовывавшейся в период с 2008 по 2011 годы. К сожалению, не все цели этой стратегии (ею предусмат­ривалось финансирование Украины на сумму от 2 до 6 млрд. долл.), которые мы ставили перед собой, дос­тигнуты, хотя были и определенные успехи. Думаю, нам удалось в результате этого процесса вынести несколько важных уроков. Хотел бы остановиться на трех основных, которые будут абсолютно критичны для дальнейшего сотрудничества и учитывались при подготовке новой Стратегии.

Первое - мы должны постоянно думать о внедрении задуманного. В Украине нет недостатка ни в стратегиях, ни в планах, но далеко не все из них реализовываются. Это в значительной степени характерно и для нашего сотрудничества с вашей страной. Необходимо прилагать значительно больше усилий на предварительную подготовку новых проектов, чтобы быть уверенными в их надлежащей и своевременной реализации.

Второй вынесенный нами урок - это то, что Украина очень серьезно страдает от чрезвычайно сложных проблем государственного управления. И речь не только о коррупции, хотя и о ней, конечно, тоже. Последст­вием этого является то, что даже при наличии хороших реформистских идей возникает очень много проблем с их имплементацией (см. выше). Потому что люди не верят государству, потому что очень много теневой деятельности и потому что очень тяжело в результате предсказать, что в конечном итоге произойдет, и при этом быть последовательными на пути реформ. Поэтому в нашей новой стратегии мы будем еще больше внимания уделять анализу того, насколько сильны наши парт­неры в Украине, насколько сильны институты, участвующие в реализации наших совместных проектов, а также насколько сильны интересы, которые могут мешать их реализации и т.п.

Третий урок заключается в том, что до сих пор существует необходимость достичь в украинском обществе консенсуса относительно ключевых реформ, нуждающихся в реализации. И речь идет не об общем их видении, где нет противоречий: люди в Украине хотят жить лучше - по европейским стандартам. Но когда разговор заходит о конкретике и приходится на практике приступать к реформированию таких сфер, как государственные закупки, энергосектор и коммунальные тарифы, пенсионная, налоговая системы и т.д., возникает необходимость приложить огромные усилия для достижения общественного понимания и поддержки, чтобы не было разочарования и противодействия реформам. Ключевым условием для этого, как мы уже неоднократно говорили, является обеспечение сбалансированности реформ, чтобы богатые и наделенные властью также взяли на себя часть нагрузки. А после внедрения реформы необходимо пропагандировать ее достижения и продолжать двигаться вперед.

Что касается финансирования, то оно останется приблизительно на том же уровне, что и фактически на протяжении действия предыдущей стратегии. Т.е. порядка 2 млрд. долл. на протяжении четырех лет. Эта сумма будет больше, если в нашем сотрудничестве наметится больший прогресс. И наоборот, если такого прогресса не будет.

Что касается степени готовности новой стратегии, то она уже прошла очень детальное обсуждение как внут­ри нашей организации, так и с правительством Украины и другими заинтересованными сторонами. Доку­мент практически готов и в феврале 2012 года будет подан на утверждение Совету директоров Всемирного банка.

- Хотелось бы уточнить судьбу программы оздоровления финансового сектора на 850 млн. долл. Второй транш ВБ в рамках этой программы так и не был, к сожалению, выделен Украине, так как Киев не выполнил некоторые ключевые условия. В чем загвоздка сейчас и не связано ли это с прекращением финансирования в рамках программы stand-by Международного валютного фонда?

- Меры, которые так и не были реализованы по программе реабилитации финансового сектора - это, во-первых, принятие нового закона о фонде гарантирования вкладов физических лиц. Сейчас соответствующий законопроект уже прошел первое чтение в парламенте - и это очевидный прогресс. Во-вторых, - это целый ряд регуляторных документов и поправок к законам, которые позволили бы правительству быстро выйти из трех рекапитализированных банков, ставших собственностью государства в период кризиса. По этому вопросу сейчас ведется активная дискуссия. Но там еще рассматривается целый ряд опций, поэтому нельзя сказать, что у нас есть окончательное решение и четкое понимание того, как мы будем двигаться вперед.

- Эти опции уже рассматриваются больше года…

- Да, к сожалению, вы правы - процесс идет очень сложно. Сложно еще и потому, что, кроме всего прочего, в нем задействованы и Нацио­нальный банк, и Министерство финансов, у которых были другие приоритеты. Но нам кажется, что эта проблема должна быть решена, прежде чем мы сможем возобновить финансирование. Потому что рекапитализация этих банков была ключевым элементом первого этапа программы финансового оздоровления, под которую был выделен первый транш. Естест­венно, у нас будут спрашивать: "А что в итоге мы имеем, какое окончательное решение было принято?" Поэтому без четкого ответа мы не можем двигаться дальше.

Что касается вашего вопроса по поводу МВФ, то вы и здесь правы. К сожалению, макроэкономическая ситуация в Украине остается нестабильной и недостаточно хорошо прогнозируемой. Поэтому очевидно, что мы не будем чувствовать себя комфортно, выдавая второй транш кредита на реабилитацию финансового сектора без активной программы МВФ и четкого сигнала экспертов Фонда об адекватности реализуемой официальным Киевом антикризисной политики.

Но есть еще одно важное обстоятельство. На протяжении последнего года у нас шло очень сложное, но в конечном итоге очень конструктивное общение о проблемах государственного управления и коррупции как с президентом Януковичем и его админист­рацией, так и с правительством. И мы пришли к согласию, что для успешности процесса экономических реформ, включая преобразования в финансовом секторе, помимо обеспечения их надежной общей основы должен быть и очень сильный и четкий сигнал с самого верха, что эти реформы будут последовательными и необратимыми. И что будут приложены значительные усилия, чтобы улучшить государственное управление, поскольку без полноценной, а не только декларативной, борьбы с коррупцией и качест­венного улучшения функционирования институтов государства, будет очень сложно вернуть потерянное доверие населения. А значит, и сами реформы без такого сигнала будут намного менее эффективными.

- Вы считаете, что такой сигнал нынешней властью Украины был дан?

- У нас было много дискуссий по поводу того, какой должна быть дорожная карта на этом пути и из каких конкретно ключевых мер она должна состоять. Понятно, что за один день все реализовать, как и победить коррупцию, невозможно. Но необходимо сделать несколько первых важных шагов. В ходе нашего общения с президентом Януковичем, он заверил нас, что понимает этот вызов, поэтому мы смотрим на эту проблему с оптимизмом.

- То есть на сегодняшний день процесс можно считать замороженным?

- Я бы не сказал, что процесс заморожен. Он идет сложно, но есть и прогресс.

Багаж достижений или проколов?

- Адекватен ли этот прогресс тем многочисленным реформистским заявлениям, которые мы постоянно слышали почти два года? Не складывается ли впечатление, что реформы в Украине опять "заговорили"?

- Было бы несправедливым утверждать, что были одни разговоры, и ничего не делалось. Это не так. Достаточно много было реализовано. Но вы правы, можно было сделать значительно больше, и мы ожидали большего. Если говорить о конкретных примерах, то, например, в вопросе реформирования государственных закупок за последние 18 месяцев были внесены очень серьезные законодательные изменения в нормативно-правовую базу. Конечно, они все еще требуют надлежащей имплементации, но если вспомнить перипетии тех "военных" действий, которые велись в этой сфере предыдущие 10 лет, то уже предпринятые шаги нынешней власти следует, несомненно, записать ей в заслугу.

Реформа пенсионной системы - еще одно очень важное преобразование, и я говорил об этом в украинском парламенте. Конечно, до ее полноценной реализации еще далеко. Но и уже сделанное - это тоже очень важный шаг вперед.

Далее, несмотря на то, что Украина не улучшила свои позиции в последнем рейтинге условий ведения бизнеса, хотелось бы подчеркнуть, что и в вопросах дерегуляции тоже были сделаны очень важные шаги, которые обязательно отразятся в следующем годовом рейтинге. Многое из начатого тоже еще не завершено, не внедрено. И, наконец, остается открытым еще один очень серьезный вопрос к властям: если вы так много говорили и предприняли столько усилий для того, чтобы консолидировать власть и выстроить четкую ее вертикаль, то почему тогда бизнес не чувствует этого? Почему в ключевых реформах по дерегуляции не происходит их внедрение? Почему вертикаль власти не работает именно в этом, ключевом направлении? Так не должно быть!

- А как вы оцениваете налоговую реформу?

- Мы далеки от мысли, что принятый Налоговый кодекс решил все проблемы налоговой сферы. Но были очень рады тому факту, что теперь все налоговое законодательство сконцентрировано в одном документе. Хотя, конечно, и были упущены некоторые важные возможности. Например, избавиться от налоговых исключений и необоснованных льгот. Думаю, что была упущена и возможность построить намного более прозрачную систему взимания и возврата НДС, введя значительно более серьезные санкции за задержки по возврату этого налога. Остается и целый ряд других вопросов как в сфере фис­кальной политики, так и налогового администрирования.

В целом же мы считаем, что это была очень важная реформа. И здесь, конечно же, чрезвычайно актуальны и вопросы, как сделать процесс администрирования доходов и расходов бюджета более прозрачным, и как добиться того, чтобы люди платили налоги. Потому что никакое современное государство не может существовать, если и бизнес, и физические лица не считают уплату налогов своей обязанностью.

Главная проблема заключается в том, что если добросовестным налогоплательщикам из-за чрезмерного налогового пресса, запутанности и сложности нормативно-правовой среды, многочисленности проверок налоговых служб очень сложно и обременительно вести налоговый учет и выполнять соответствующие обяза­тельст­ва, то вы создаете неравные правила игры. Увидев насколько все это неприятно и сложно, и каких гигантских усилий требует честное следование букве закона, многие предприниматели просто уходят в тень, предпочитая платить взятки. А те, кто остается в формальной экономике, вынуждены нести не только бремя высоких налогов как таковых, но и огромную административную нагрузку. Поэтому быть честным налогоплательщикам в Украине не только очень сложно, но и невыгодно, несмотря на происходящее постепенное снижение налоговых ставок. В этой связи нужно максимально упростить жизнь честным налогоплательщикам, сконцентрировав основные усилия на тех, кто избегает уплаты налогов. Это и есть самое важное фундаментальное изменение в налоговой сфере, которого и после принятия Налогового кодекса в Украине все еще не произошло.

Вот почему налоговую реформу в Украине нельзя считать завершенной и на этом пути еще очень многое предстоит сделать.

- Как вы оцениваете нынешнее состояние украинского финансового сектора, предпринятые антикризисные меры, насколько уверенно, по мнению экспертов ВБ, украинская банковская система чувствует себя с оглядкой на угрозу обострения мирового финансового и экономического кризиса?

- Думаю, что те шаги, которые были предприняты в 2008-2009 годы были очень важны, так как благодаря им был предотвращен полный коллапс банковской системы Украины, угроза которого была действительно очень серьезной. И государство и сами банки достаточно основательно поработали над улучшением своей капитализации, и в этом отношении система в целом сейчас чувствует себя достаточно неплохо. К тому же тот дисбаланс, который существовал в соотношении между выданными банками кредитами и привлеченными депозитами, заметно снизился. В этой связи украинские финансовые учреждения сейчас значительно менее уязвимы, чем до наступления кризиса в 2008 году.

Но существует два ключевых риска для финансового сектора. Первый - все еще очень большой портфель плохих кредитов в банках. В Украине так и не были созданы регуляторные условия для формирования полноценного рынка реструктуризации, погашения и продажи плохих кредитов, посредством которого банки могли бы от них избавляться, минимизируя будущие затраты. Недавно были приняты изменения в законодательство по защите прав кредиторов и к закону о банкротстве в отношении неплатежеспособных должников. Но на практическое внедрение этих положений и улучшение платежной дисциплины заемщиков потребуется значительное время. Продолжающее "висеть" на балансах банков тяжелое бремя плохих кредитов не только ухудшает их финансовое положение, делая более уязвимыми, но и серьезно ограничивает возможности по выдаче новых ссуд, что сказывается на перспективах экономики в целом.

- Но ведь некоторые изменения к закону о банкротстве в отношении неплатежеспособных должников все-таки вносились. Может, проблема не столько в качестве самих законов, сколько в их трактовке и выполнении в судебных инстанциях, правоохранительных органах, исполнительных службах?

- Разумеется, изменения были. Но, во-первых, законы не имеют обратной силы, поэтому новые положения коснутся будущих действий, а накопленные проблемы часто приходится решать специальными методами. Также, в законодательном поле должно быть усилено регулирование споров вне судебной системы, в том числе путем добровольной реструктуризации и погашения долга, продажи долга, передачи прав требования, добровольной передачи и взыскания имущества - таких возможностей должно быть значительно больше. К сожалению, все еще существуют налоговые и законодательные коллизии (в том числе в валютном законодательстве, законодательстве небанковских финансовых услуг и т.п.) при продаже/покупке плохих активов, делающие этот процесс непривлекательным для банков, лизинговых компаний (продавцов) и покупателей (коллекторов, компаний по управлению активами, факторинговых компаний) Поэтому эти вопросы все еще требуют решения.

Но я полностью согласен с вами, что самая большая проблема все-таки в судах. Потому что если их решения недостаточно обоснованы, неадекватны, либо находятся под влиянием только одной из сторон - это создает большие риски как для будущего кредитования, так и для нынешнего портфеля плохих кредитов.

Украина и Европа

Но помимо плохих кредитов есть и второй важный риск, который нельзя игнорировать. Это - существующее международное давление на банковский сектор с тем, чтобы сократить вложения в наиболее рисковые активы, что создает угрозу оттока капитала из Украины. Для вашей страны, в банковской системе которой порядка 40% уставного капитала банков имеет иностранное происхождение, это очень актуально, поскольку создает очевидную угрозу возникновения проблем с ликвидностью в банковском секторе.

- Отток ресурсов уже идет, и об этом явно свидетельствует постепенное уменьшение внешних долгов банковского сектора.

- Да, отток заемных ресурсов уже идет. Вопрос - насколько быстро? До тех пор, пока это происходит постепенно и медленно, это не создает серьезных угроз, даже помогает выравниванию существующих дисбалансов и снижению внешнего долгового бремени.

Но если этот процесс значительно ускорится, то есть риск, что он станет неуправляемым. И это касается не только Украины, но и всей Восточной Европы.

- Вы считаете такую возможность достаточно вероятной?

- Я думаю, что все знают об этой проблеме и есть хорошие шансы, что на общеевропейском уровне будет сделана попытка найти скоординированное решение. К тому же крупнейшие из представленных в Украине иностранных игроков не давали никаких сигналов о том, что будут уходить с украинского рынка, подтвердив намерение оставаться и работать в Украине. Но значительная неопределенность в Европе остается, и поэтому риски существуют.

- Как события в Европе могут повлиять на макроэкономическую ситуацию в Украине? Вашим офисом уже подготовлен новый отчет, в котором прогнозная оценка роста ВВП нашей страны на 2012 год была снижена в два раза (с 5 до 2,5%), и значительно уступает задекларированному в бюджете-2012 правительственному прогнозу (3,9%). Насколько значима в этом контексте ситуация в Европе и решения декабрьского саммита глав стран ЕС?

- У нас всегда была тенденция к большей консервативности в прогнозах, но мы, как правило, оказывались правы. Но кстати, конечный результат роста ВВП Украины в нынешнем году будет лучше, чем наши первоначальные оценки в начале года. Поэтому в июле мы уже скорректировали наш прогноз на 2011 год.

Ситуация в Европе, на которую приходится не только около трети внешней торговли Украины, но и, как мы упоминали, наиболее значительные внешние вложения в украинский финансовый сектор, будет, безусловно, серьезно влиять и на положение дел в Украине. При этом даже если решения последнего саммита Евро­союза будут внедрены, и это приведет к стабилизации в еврозоне, тем не менее, общеевропейской экономике будет очень тяжело расти на протяжении следующего года. К тому же, как я уже говорил, уровень неопределенности и неуверенности остается очень высоким, и это негативно сказывается на настроениях инвесторов. Очевидно, что и Украина на протяжении следующего года в связи со всеми этими обстоятельствами, будет сталкиваться с очень тяжелой внешней средой.

Наш прогноз о 2,5% росте ВВП будет актуальным, если еврозоне удастся удерживать ситуацию под хотя бы относительным контролем и будет сохраняться нынешний сценарий (мы его называем "барахтаньем"). При условии стабилизации и более позитивной динамики в еврозоне, существует возможность более высоких показателей роста ВВП и в Украине. При развертывании более негативного сценария существует, конечно же, и риск уменьшения прог­нозных цифр.

- Инфляция?

- Мне кажется, что угроза роста цен в Украине, в том числе и благодаря дефляционной среде в общемировой экономике, сейчас отходит на второй план. Тем более, что их динамика в нынешнем году более чем умеренна.

- Несмотря на недавнее улучшение ситуации с ликвидностью, стоимость ресурсов в банковском секторе остается высокой. Оправ­дана ли, на Ваш взгляд, политика Национального банка, который, ограничивая ликвидность, сдерживает в том числе и девальвационное давление на гривню? Насколько долго такая ситуация может продолжаться без очевидного вреда не только для прибыльности банков, но и для экономической динамики?

- Eсли вы хотите защищать гривну и стабилизировать уровень доверия к национальной валюте, что, очевидно, сейчас является приоритетом, то жесткий контроль ликвидности - это единственный выход.

Но если жесткий контроль ликвидности продолжается на протяжении длительного периода, то, естест­венно, это негативно влияет на объе­мы банковского кредитования. И мы уже слышали от нескольких крупных коммерческих банков, что они не планируют наращивать кредитование, и даже наоборот - собираются его уменьшать.

Газ и все такое

- Как на макроэкономическую ситуацию в Украине повлияет цена газа на уровне 416 долл. за тысячу кубометров? Насколько этот вопрос критичен для Украины на сегодняшний день и может ли, на ваш взгляд, украинская экономика - без поддержки МВФ - такую цену газа выдержать в нынешних условиях?

- Высокие цены на газ - это, в первую очередь, фискальная проблема для Украины. Потому что индустриальный сектор уже более-менее приспособился к высоким газовым тарифам, хотя его представителям, конечно, хотелось бы получить более низкий их уровень.

Самый сложный вопрос - это цены на газ для домохозяйств, и высокие субсидии, которые государство вынуждено выделять на соответствующую компенсацию. Что, в свою очередь, отражается на финансовом балансе "Нафтогаза Украины" и государственных финансов в целом. В то же время, Украина вскоре столкнется с серьезными фискальными вызовами, поскольку уже в следующем году должна начинать возвращать долги, взятые во время кризиса. И в этом контексте (из-за сложности фис­кальной ситуации), конечно, было бы предпочтительнее, чтобы работала активная программа сотрудничества с МВФ. Но для этого необходимо принимать непопулярные решения.

В конечном итоге украинцы поймут и уже понимают сложность ситуации. И если правильно объяснить необходимость такого решения, пре­дусмотрев одновременно компенсации по коммунальным платежам для наименее обеспеченных слоев населения, то люди примут и более высокие цены.

Но эти вещи должны быть напрямую взаимосвязаны - тарифная реформа и увеличение прозрачности "Нафтогаза Украины". Уверен, украинские граждане согласились бы заплатить, если бы существовал прозрачный обоснованный тариф, было улучшено качество услуг и, главное, если бы они понимали, что эти деньги расходуются по назначению. Однако огромная проблема в том, что люди думают, что эти средства идут в большую черную дыру. И это именно то, о чем представители международного сообщества постоянно говорили украинской стороне последние три года. Приходится констатировать, что, несмотря на существование этой проблемы, за исключением принятия закона о рынке газа в 2010 году, никакого другого серьезного прогресса по улучшению прозрачности в этой сфере на протяжении последних трех лет не было. А ведь без повышения прозрачности "Нафтогаза" очень тяжело "продать" тарифную реформу населению.

- Вы согласны с тем, что в данном случае первоочередная проблема для власти, возможно, не в непопулярности повышения тарифов как такового, а именно в необходимости повысить прозрачность "Нафтогаза", и потеря электоральных симпатий менее важна, чем потеря теневых потоков?

- Не хочу заниматься никакими спекуляциями по этому поводу. В одном из своих предыдущих интервью ZN.UA я четко сказал, что из-за существования значительной разницы в цене на газ для домохозяйств и для промышленности, при отсутствии правильного учета существует и возможность зарабатывать очень много денег на этой разнице. Не знаю, происходит это на самом деле или нет, но поскольку такая возможность существует, то это не может не вызывать серьезнейшего беспокойства.

Тем более, что многие крупнейшие состояния в этой стране были сформированы именно в этом секторе…

Если проводить аналогии нынешней ситуации в газовой сфере с тем положением, которое было в электроэнергетике в начале 2000-х годов, то необходимо отметить прогресс в последней. Украина присоединилась к договору об Энергети­ческом сообществе в сентябре 2010 года, тарифы в электроэнергетике теперь практически подошли к экономически обоснованным, появилась конкуренция между производителями, значительно улучшилось регулирование отрасли. Мы подходим к созданию новой модели оптового рынка электроэнергии, который поз­волит производителям электроэнергии заключать прямые контракты с потребителями и усилит конкуренцию в этой сфере, что, несомненно, скажется на цене электроэнергии. Абсолютно очевидно, что такой же прогресс необходим и в газовом секторе, и в секторе центрального теплоснабжения. И это, в общем-то, не так сложно. Когда реформы, аналогичные стоящим на повестке дня в газовом секторе, проходили в электро­энергетике, тоже было много разговоров о том, что потребители не будут платить, упадет производство и т.п. Ничего подобного не случилось. Все прошло хорошо, и нужно осознать и принять, что то же самое необходимо сделать и в газовом секторе, и в центральном теплоснабжении.

- МВФ и Всемирный банк всегда были проводниками идей глобализации и интеграционных процессов. Если исходить из сугубо прагматичных интересов, какой интеграционный вектор сейчас, на ваш взгляд, более выгоден Украине - восточный или европейский? Ведь нынешний кризис общеевропейской системы поставил под большое сомнение интеграционные идеи?

- Во Всемирном банке мы сейчас заканчиваем подготовку исследования о Европе в целом, над которым начали работу полтора года назад. И в этом отчете мы пытаемся доказать, что списывать Евросоюз со счетов рано. Процесс европейской интеграции, как и повышение стандартов уровня жизни на периферии Европы до уровня ее центра - это одно из самых больших достижений ХХ века. Несмотря на существование политических разногласий между Брюсселем и Киевом и несмотря на те сомнения и вопросы, которые существуют сегодня в отношении жизнеспособности европейского валютного союза, европейский вектор все равно остается наиболее многообещающим для вашей страны. Не потому, что Европа будет щедро поддерживать Украину деньгами, а потому, что Европа представляет собой систему, которая олицетворяет собой рыночную экономику, социальную справедливость и открытую международную торговлю.

И после пяти с половиной лет моего пребывания в Украине, мне кажется, что система, объединяющая эти три элемента - рыночную экономику, социальную справедливость и международную торговлю - такая система является оптимальной и для вашей страны. Другими словами - это правильный вектор.

Как показывает нынешний кризис, удержать такую систему, как и попасть туда, - тяжелая работа. Но несмотря на то, что это тяжелая работа, те плоды, которые она принесет, значительно более ценны, нежели усилия, которые нужно для этого приложить.

Та же Греция, которая сейчас терпит бедствие, в процессе европейской интеграции с 1972 года увеличила доходы на душу населения в 15 раз.

Хотя нынешние греческие проблемы, конечно, как и проблемы других стран, привыкших жить не по средствам и обладающих чрезмерным госдолгом, - это хороший урок и для Украины. Урок на предмет того, какую нужно строить экономику, как собирать налоги и управлять госфинансами, какую вести макроэкономическую и регуляторную политику. Но главное - нужно просто следовать правильно избранному единому курсу. Это и будет оптимистический сценарий для Украины при условии реализации правильной политики.